雲林縣政府訴願決定書
中華民國104年3月26日
府行法一字第1046001304號
訴願人：吳○○
原處分機關：雲林縣○○鎮公所
訴願人因註銷使用執照事件，不服原處分機關民國（下同）103年10月28日土○○字第10300○○○○○號函所為之處分（下稱系爭處分）提起訴願，本府決定如下：
主
文
訴願駁回。
事
實
緣訴願人所有坐落本縣○○鎮○○段○○○○地號土地（使用分區：特定農業區農牧用地，基地面積為○○○○平方公尺，下稱系爭土地）上之菇類生產作業室及圍牆（地址：○○鎮○○里○鄰○○街○○號，下稱系爭作業室）。經原處分機關以訴願人之農業用地容許作農業設施案未依原核定計畫內容使用，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第2項規定，於103年5月26日以土鎮農字第○○○○○號函文廢止95年6月1日土鎮農字第○○○○○號及同年8月16日土鎮農字第○○○○○號原核發之農業用地容許作農業設施同意書函。並於同年10月28日以系爭處分註銷訴願人之使用執照（使用執照號碼：（96）（土）營使字第○○號）。訴願人不服，遂提起本件訴願案，案經原處分機關檢卷答辯到府。
理
由
一、按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；另「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」亦為申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條所明定。
二、次按「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市) 政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」；「非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣 (市) 聯合取締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」亦分別為區域計畫法第21條第1、2項及非都市土地使用管制規則第54條所明文揭櫫。
三、查「農業用地符合下列情形，且無第五條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」；「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條及第11條所明定。是農業用地必須符合農業使用認定基準，始得核發農業用地作農業使用證明書。所稱「農業使用」於農業發展條例第3條第12款即有明文定義「指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。」；次查前開辦法第5條第1款規定，農業設施興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用者，不得認定為作農業使用。亦即，農業用地作農業設施容許使用之審認，須審查該農業設施之「建築面積」及「使用情形」，而基於法規已明定除有但書規定之情形外，二者要件皆應備足。故本案系爭作業室其建築及使用執照合法存在之前提，必該農業設施乃係實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業使用者而言；質言之，系爭作業室若非作為農業使用，即違反旨揭法規所賦予遵守其土地及建築物須依法受使用管制所限制之規定。從而，違反容許使用之目的，則原核發之建築及使用執照即失所附麗。此另有內政部94年12月8日台內營字第0940011948號函援引行政院農業委員會94年6月21日農企字第0940131032號函釋略以：「……畜牧設施建築物部分，因原核發之許可文件業已廢止，則原據以申請建築執照之理由即失所附麗……」可資參照。
四、本案訴願人於95年5月18日向原處分機關申請農業用地容許作農業設施使用，名稱為「菇類生產作業室」（其面積為165平方公尺、高度7公尺、運轉空地83.88平方公尺、圍牆長度262.44公尺），申請書係申請設置「農作產銷設施」；與原處分機關95年7月17日核准之（95）（土）營建字第30號建築執照中載明建築物各層用途為「菇類生產作業室」、「運轉空地」；及原處分機關96年1月25日核准之（96）（土）營使字第004號之使用執照中建築物各層用途亦載明為「菇類生產作業室（A）」、「菇類生產作業室（B）」及「圍牆造價：32000，已計入總工程造價」，此均表明訴願人原申請之建物用途係農業使用。惟經雲林縣政府（下稱本府）相關單位於103年3月6日及同年5月1日各辦理現場勘查確認系爭作業室未依原核准之農業設施內容作菇類生產作業室使用（此有本府會勘紀錄附卷可稽）。原處分機關據此以103年5月26日土鎮農字第10300○○○○號函廢止原95年6月1日及95年8月16日土鎮農字第09500○○○○號及土鎮農字第09500○○○○號已核發之農業用地容許作農業設施核准函。且本府另於103年10月21日府地用一字第10357○○○○號函文載明「……三、本案旨揭地號土地編定為特定農業區農牧用地，台端原合法申請之菇類生產作業室業經原處分機關103年5月廢止有案，本案非法鋪設水泥地面、設施地磅及搭建鐵皮隔間使用行為非屬農業經營相關使用，核與『非都市土地使用管制規則』等相關規定不符，違反農業發展條例第69條第1項及區域計畫法第15條第1項規定事實，前經本府103年6月依區域計畫法第21條第1項規定處新臺幣6萬元行政罰鍰在案。惟台端仍未依規定改善及恢復原編定農業用途使用，爰依同條第2項規定再次處以新臺幣12萬元罰鍰，請台端依據裁處書『處分主文內容』辦理……」，是訴願人違反行政法上作為義務已臻明確。且本案業經本府於103年5月9日以府地用二字第10357○○○○號函知訴願人「說明二、……未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，……三、查旨揭地號土地前經民眾檢舉未依編定之農地用途使用，案經本府勘查……案內土地使用情形，除原堆置之資源回收物業已清除外，其他相關設施仍未改善及依原核定計畫用途使用……」，則訴願人對其違反行政法上作為義務亦已明確知悉。是以訴願人於其訴願書理由辯稱：「……一、……觀之上該行政處分僅以公文之形式，並未依行政程序法第96條記載相對人之資料且並無記載法令之依據……二、……為何逕自認定本人經合法申請建築之建物以該所一紙公文即可改變成違章建築，明顯違反『違章建築使用管理辦法』之規定。……」之見解即無足採。
五、再查「……行政處分並非一定要有明文之法律依據，若從相關之規定或綜合法規之原意，亦可認行政機關有處分之權限時，即難認該行政處分並無依據或缺乏權限。……」；「……有關建築執照之廢止，查建築法尚無規定，惟按行政程序法第3條第1項規定『行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。』至行政處分之無效、撤銷或廢止，行政程序法已有明文，次查『撤銷或廢止許可或登記』，依行政罰法第2條第2款規定屬其他種類行政罰之一，是如擬廢止建築執照，應依行政程序法、行政罰法等規定檢討辦理。……」此觀最高行政法院96年度判字第1407號判決意旨及內政部95年05月17日台內營字第0950074836號函釋自明。故依旨揭區域計畫法相關規定，固無得廢止使用執照之明文規定，然依前開說明，可認原處分機關於系爭使用執照發給訴願人後，因該系爭土地之使用於事實上事後發生變動更易之情形，造成系爭使用執照之存續對於公益將有危害，核該當行政程序法第123 條第4款所規定「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」之要件，則原處分機關應有廢止系爭使用執照之權限。另查，法務部95年4月25日法律字第0950011947號函釋略以：「……建築工程完竣並符合法律規定之特定構成要件者，主管機關即應核發使用執照，其性質為羈束處分，除非法規另有特別規定，或為確保行政處分法定要件之履行，始得為附款。另行政程序法第93條所稱『附款』係指對行政處分之主要規律內容加以補充或限制，如對人民之申請內容或範圍加以某種限制，則屬行政處分主要規律內容之問題，不是附款……」，是故，原處分機關雖於訴願答辯書以行政程序法第123 條第3款「附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者」為答辯事由，然「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願人為無理由。」亦為訴願法第79條笫2項所明文規定。從而，訴願人所為之各項主張自無足採。原處分機關以原農業用地作農業設施容許使用之核准業已廢止，進而註銷使用執照之處分應予維持。
據上論結，本件訴願為無理由，本府依法駁回訴願，爰依訴願法第79條笫1、2項規定決定如主文。
訴願審議委員會
主任委員 許義豐（請假）
委員
蕭文生（代理）
委員
簡承佑
委員
盧政遠
委員
王服清
委員
李建忠
委員
蔡金保
委員
張智學
委員
林煥淳
委員
林再輝
委員
廖欽福
中
華 民
國 104
年 3 月
20 日
附記：
一、如不服本決定，得於決定書送達之次日起，2個月內向行政法院提起行政訴訟。
二、行政訴訟管轄法院：
（一）簡易訴訟程序：臺灣雲林地方法院行政訴訟庭（地址：雲林縣斗六市公明路41號）。
（二）通常訴訟程序：臺中高等行政法院（地址：臺中市南區五權南路99號）。