雲林縣政府訴願決定書
中華民國 111
年1月 11 日
府行法一字第1112905177號
訴願人：王○○
訴願人：王○○
訴願人：王○○
參加人：劉○○
原處分機關：雲林縣斗南鎮公所
地址：雲林縣斗南鎮文昌路200號
訴願人因耕地三七五租約事件，不服雲林縣斗南鎮公所110年9月15日雲南鎮民字第1100016728號函提起訴願案，本府依法決定如下：
主
文
原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為適法之處分。
事
實
一、
緣訴願人等（即承租人）與訴外人劉○○（即出租人）所有本縣○○鎮○○段○○地號、○○地號土地（下簡稱系爭土地）訂有三七五租約（租約書字號為斗南字第○○號：○○地號，面積為0.3486公頃；○○地號，面積為0.51公頃），租期於109年12月31日屆滿，訴願人等於110年1月11日向原處分機關申請續訂租約，出租人則於同年2月8日以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回自耕。經原處分機關審核後，認有耕地三七五減租條例第19條第4項雙方均不足以維持一家生活之情事，爰以110年8月13日雲南鎮民字第1100014605號函，訂於110年8月19日進行調處，經原處分機關所屬耕地租佃委員會於上開期日開會調處，並作成：「全體出席委員決議：部份由地主收回(○○段○○地號)，部分由承租人續訂(○○段○○號)。」之決議，該調處程序筆錄由原處分機關於110年9月15日以雲南鎮民字第1100016728號函，通知出租人及承租人雙方在案。訴願人等不服，遂提起本件訴願。又本府依據訴願法第28條第2項規定，於110年11月29日以府行法二字第1100113930號函通知本案承租人參加訴願程序表示意見，並於110年12月8日提出意見到府。
二、
訴願人訴願理由略以：
(一)
原出租人(即訴外人劉○○)明知依照耕地三七五減租條例第17條規定，收回耕地需給予承租人三分之一補償及優先購買權，卻利用其子為人頭，規避應補償義務，將土地過戶給現任地主(即參加人劉○○)。
(二)
原處分機關據此所為調處結果難讓人信服，應該將原出租人資產一併納入計算。
三、
原處分機關答辯意旨略以：
(一)
本案係依據耕地三七五減租條例第19條第1項第3款及第4項規定辧理，而非依三七五減租條例第17條規定，且無出租人收回需給予承租人三分之一補償及優先購買權之規定。
(二)
依行政程序法第24條規定，當事人得委任代理人。
(三)
原出租人劉○○土地所有權業於108年8月6日贈與劉○○並於108年10月25日辦理耕地三七五租約變更登記申請，並經雲林縣政府108年11月21日府地權二字第1080115256號函同意備查。因前出租人劉○○已將權利轉移現任出租人劉○○，前出租人不予計算收支明細。
四、
參加人陳述意見略以：收入、支出應以永久共同生活為目的而同居一戶內親屬團體計算，不得計入非同戶共炊之父母親收入、支出。又參加人年已半百，務農經濟狀況不佳，除生活費用外尚須扶養二位在學小孩，近年因疫情嚴重，經濟更加困難，且承租人王○○設籍○○並於○○居住、王○○設籍在○○市並於○○市居住，並無自任耕種事實。另依照行政程序法第24條，委任劉○○○代理並無不妥。故認為原處分機關處分恰當，並無違反法律。
理
由
一、
按訴願法第28條第2項規定：「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」。查參加人劉○○為系爭租約之出租人，本府爰依上開規定通知其參加訴願程序，參加人業以書面表示意見，是本件列其為參加人，合先敘明。
二、
按司法院釋字第128號解釋文：「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」、耕地三七五減租條例（下簡稱減租條例）第19條第1項第3款及第4項規定：「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。……(第4項)出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第22條規定：「各級租佃委員會對外行文，分別以縣（市）政府或鄉（鎮、市、區）公所名義行之。」。
三、
另按民法第1084條第2項規定：「父母對於未成年之子女，有保護及教養之權利義務。」、第1114條規定：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直系血親相互間。……」、第1122條規定：「稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。」、第1123條規定：「家置家長。同家之人，除家長外，均為家屬。雖非親屬，而以永久共同生活為目的同居一家者，視為家屬。」；最高行政法院108年判字第165號判決略以：「戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一家的參考，但並不是『戶籍法上的同一戶即屬於民法所稱的同一家』，當然也不是『非同一戶籍者即非民法所稱之同一家』。減租條例第19條第1項第3款『致承租人失其家庭生活依據』之要件是否該當，自應以承租人一家，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算的範圍。」、最高行政法院106年度判字第231號判決：「惟所謂『家』者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂『戶』，參諸戶籍法第3條：『（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。』規定，可知戶籍法『戶』之意涵與民法所稱之『家』，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一『家』之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一『家』，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一『家』。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持『一家』生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人『一家』，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其『家庭』生活依據者，所謂之『家庭』範圍亦然。」。
四、
次按內政部109年6月4日台內地字第1090263181號函訂之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下簡稱工作手冊）玖、審查……三、審核標準：「減租條例第19條第1項各款審認方式……(一)……(1)承租人是否有繼續耕作之事實，得由承租人檢附「自任耕作切結書」（格式9）認定之。……(3)……第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即108年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。（4）出租人、承租人收益審核標準如下：（86年10月29日台內地字第8610098號函）A、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。B、審核出租人、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布（按：108年）之「職類別薪資調查報告」（查詢網址：https://pswst.mol.gov.tw/psdn/）所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。C、出租人、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資新臺幣（以下同）2萬3,100元／月（註：勞動部107年9月5日勞動條2字第1070131233號公告修正發布，並自中華民國108年1月1日生效）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：甲、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……丙、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。丁、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以1人為限。……E、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第8608597號函）……G、查核出租人、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄…………（5）出租人、承租人生活費用審核標準如下：……B、生活費用之計算標準，準用衛生福利部……公告之108年度臺灣省……最低生活費（按：臺灣省12,388元/月、臺北市16,580元/月、新北市14,666元/月、桃園市14,578元/月）……核計其生活費用。C、審核出租人、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：......乙、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）......D、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）。......（6）審核出租人、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於「108年全年收支明細表」（格式13），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」。最高行政法院106年度判字第231號判決：「工作手冊……未牴觸之部分因其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，而未違反減租條例第19條規定之意旨，仍得作為認定事實之準據；且其認定是否致承租人失其家庭生活依據，已斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況情事，與司法院釋字第422號解釋亦無違背。……另與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定原因致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。」、臺北高等行政法院107年度訴更一字第97號判決：「外籍看護費用等等均屬基本生活需求外，因個人選擇藉以提升生活品質之支出，不得予以採計。」。職是，上開手冊乃內政部為執行減租條例第19條規定，所為協助下級機關認定事實之行政規則，既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況（參照最高行政法院103年度判字第38號判決）。
五、
經查，原處分機關耕地租佃委員會所為之調處，係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，調處程序筆錄由原處分機關於110年9月15日以雲南鎮民字第1100016728號函，通知出租人及承租人，該函為一發生公法上法律效果之行政處分。又減租條例第19條無如同條例第26條有移由司法機關處理之規定，故出租人或承租人對耕地准否收回自耕之核定與調處，如有不服，自應依訴願法第1條提起救濟。
六、
依減租條例第19條第4項調處程序之召開，其前提須出租人不能維持其一家生活而收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，原處分機關耕地租佃委員會據以調處。職是，於程序面上，本案需先審查原處分機關認定雙方均不足以維持一家生活之情事所為調處結果是否符合上開規定？否則無從實質審認原處分是否合法，經查：
七、
出租人收入及支出部分：
(一)依出租人單獨生活戶戶籍謄本與其配偶共同生活戶戶籍謄本、「斗南鎮公所109年底私有耕地租約期滿出租人收益情形訪談筆錄」、「108年度綜合所得稅各類所得資料清單」、劉○○學生證以及出租人自填之108年全年生活費用明細表，出租人共同生活者計有4人，出租人職業為農，其配偶為家管，一子一女為學生。次按出租人配偶之切結書、○○醫院之醫療費用收據上載就醫身分別為健保重大傷病以及高雄診斷證明書，出租人配偶主張出租人有重大疾病，診療及休復期間無法自理，由其致無法工作，認為具有工作手冊第玖點第三項第(4)款C目丁之情形。原處分機關據此審認出租人收入計有出租系爭土地地租收入4萬元、自有耕地收入1萬5千元、利息所得8,800元及其配偶利息所得385元，共計收入64,185元。
(二)惟查，出租人所提出之108年5月12日○○醫院診斷證明書，上載診斷為「○○○」及處置意見「……○○/○○/○○接受○○手術，於○○/○○/○○離院，應休息，門診複查，如有不適應速回。」，未曾判定出租人之病情已達工作手冊規定必須3個月以上之治療或療養致不能工作之程度，其配偶自無從以照顧出租人為由，主張有符合工作手冊因照顧罹患特定病症且不能自理生活親屬，致不能工作之情。倘出租人無其他任何足資證明因罹患上開疾病致不能工作程度之證據，出租人為○○年出生及其配偶為○○年出生，於108年底皆未滿65歲，具有工作能力，準此，自應依工作手冊計算其收益。
(三)又稽諸出租人單獨生活戶戶籍謄本（下簡稱出租人戶籍謄本）與其配偶共同生活戶戶籍謄本，有出租人、其配偶黃○○、未成年子女劉○○及劉○○。未成年子女皆自○○年○○月○○日出境後未再入境由戶政機關逕為遷出登記，列為非現住人口。依法父母對未成年子女負有扶養義務，原處分機關將其列計生活支出並無違誤。至出租人所提「108年全年生活費用明細表」中，因未提出任何證明，分以108年度臺灣省每人每月最低生活費12,388元及每人每月最低生活費○○市16,580元計算核屬正確；醫療費用92,105元部分：醫藥支出76,705元，有○○醫院醫療費用收據23張為憑，又就聘僱照顧服務員費用15,400元，固有照顧服務員簽立收據4張在卷可稽，惟此屬基本生活需求外，亦非全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，不得予以採計；保險費（農保費及健保費）4,992元，有出租人農會存摺為證。
(四)另有疑義者係永久共同生活為目的而同居之親屬，非理所當然以「戶籍法上的同一戶即屬於民法所稱的同一家」或「非同一戶籍者即非民法所稱之同一家」為斷。參加人固稱不得計入非同戶共炊之父母親收入、支出云云。依照出租人戶籍謄本上載107年7月16日其父劉○○自戶籍地址○○縣○○市○○里○○路○○號原址分立新戶，並按出租人出具之委託書及本案調處程序筆錄上載，其母劉○○○住址與出租人戶籍地址一致，均為○○縣○○市○○里○○路○○號，且通訊地址亦皆為○○市某址。準此，依前開實務見解，永久共同生活為目的而同居之親屬不僅以同一戶籍為斷，出租人與其父母間是否有永久共同生活之實，尚待查明，惟原處分機關僅憑參加人戶籍認定，即屬速斷，宜由原處分機關再詳加審認。
八、
承租人收入及支出部分：
(一)參加人指稱王○○及王○○無自任耕種事實云云，經查，二人有承租人自任耕作切結書附卷為憑，符合上開工作手冊規定。
(二)另稽諸卷附之戶口名簿、財政部中區國稅局雲林分局108年度綜合所得稅各類所得資料清單、訴願人等三人之「斗南鎮公所109年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄」（下稱承租人訪談筆錄）、原處分機關之其他補助比對清冊、衛生福利部中央健康保險署繳款單、雲林縣斗南鎮農會108年度保險費繳納證明單以及斗南鎮公所審核承租人108年全年收支明細表：
1.
承租人王○○部分：
(1).王○○戶內計有6人共同生活，王○○年逾65歲，有系爭土地耕作收入17,000元以及○○生活津貼每月7,463元(每年89,556元)，總計收入106,556元；其配偶年逾65歲，有○○生活津貼每月7,463元(每年89,556元)；其子王○○及孫女王○○、王○○等三人具有工作能力，承租人訪談筆錄指稱其職業為臨時工，王○○及王○○因未有相關資料，其收入各以法定基本工資核定為277,200元、王○○固然有綜合所得稅各類所得資料清單上載薪資為232,830元，惟依上開實務見解，具有工作能力，而其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入，惟未見原處分機關詳述何以232,830元列計之相關事證或衡量依據，事實不明本府無從評判；孫女王○○為學生而無收入，就此無違誤。
(2).另因王○○等未提出任何證明，原處分機關以108年度臺灣省每人每月最低生活費12,388元核計6人支出，核屬正確；王○○保險費936元有雲林縣斗南鎮農會108年度保險費繳納證明單為憑，亦無違誤；惟原處分機關採計王○○保險費用為1,870元、王○○保險費用為374元，然依其所附衛生福利部中央健康保險署繳款單上載，王○○108年11、12月合併保險費為1,496元，其附明細表為11月保險費王○○374元、王○○374元；12月保險費王○○374元、王○○374元，二者未洽，準此實際支出尚非明確，本府難以審認判斷。
2.
承租人王○○部分：
(1).王○○戶內雖計有6人，惟依其子女所附切結書，堪認共同生活者僅有王○○及其配偶。王○○年逾65歲，有系爭土地耕作收入17,000元、營利所得12,000元以及○○年金每月5,002元(每年60,024元)；其配偶計有利息所得3,515元，惟查其為○○年出生，於108年底未滿65歲，具有工作能力，自應依工作手冊計算其收益，依卷附其配偶之切結書上載工作幫農以及王○○填報108年全年生活費用明細表，其配偶職業載為農，並依原處分機關110年4月22日雲南鎮民字第1100007335號函已命其補正資料，否則收益認定將依基本工資為之，今原處分機關僅列計利息3,515元，卻未附上符合工作手冊無需列入工作所得之情形以供本府審核(諸如身心障礙手冊、受監護宣告……等等)，實情如何猶仍未明。
(2).另因王○○等未提出任何證明，原處分機關以108年度○○市每人每月最低生活費14,578元核計2人支出，核屬正確。
3.
承租人王○○部分：
王○○戶內計有2人，另一人為寄居人。王○○計有系爭土地耕作收入17,000元以及利息所得2,666元，惟查其為○○年出生，於108年底未滿65歲，具有工作能力，準此，自應依工作手冊計算其收益，並依實務見解，縱其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。今原處分機關僅列計上開收入似與前揭規定不符，就此未見原處分機關詳述所採之相關事證或衡量依據，亦未附上符合工作手冊無需列入工作所得之情形以供本府審核(諸如身心障礙手冊、受監護宣告……等等)，事實不明本府無從審斷。至其支出，因未提出任何證明，原處分機關以108年度○○市每人每月最低生活費14,666元計算支出，核屬正確。
九、
另查原處分機關110年4月22日雲南鎮民字第1100007335號函說明三所列之人「王○○、王○○」，卷無相關事證供參。有鑑於本案諸多事實不明，尚難逕認原處分調處程序之召開已符合法定要件，為保障雙方權益，並考量個案差異，宜由原處分機關重新調查審認相關事證。
十、
據上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條第1項本文後段規定撤銷原處分，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 曾 元 煌
(請
假)
委員 張
嘉 麟
(代行主席職務)
委員 洪 千 雅
委員
李 仁
淼
委員
李 建
忠
委員 陳 怡 君
委員 黃 玉 霜
委員
鄭 津 津
中 華 民 國 111
年 1 月 7
日
附記：如不服本決定，得於決定書送達之次日起2
個月內向臺中高等行政法院(地址：臺中市南區五權南路99
號)提起行政訴訟。