雲林縣政府訴願決定書
中華民國 112
年 3 月 29 日
府行法一字第1122906399號
訴願人：薛○○
訴願人：陳○○
訴願人：楊○○
訴願人：李○○
訴願人：李○
訴願人：顏○○
訴願人：顏○○
訴願人：顏○○
訴願人：程○○
訴願人：李○○
訴願人：唐○○
訴願人：羅○○
訴願人：謝○○
訴願人：陳○○
訴願人：黃○○
訴願人：楊○○
訴願人：徐○○
訴願人：蔡○○
訴願人：王○○
訴願人：陳○○
訴願人：盛○
訴願人：余○○
原處分機關：雲林縣斗六市公所
訴願代理人：梁樹綸律師
訴願人薛○○等22人因斗六市第一公有零售(東)市場
(下稱第一市場)
外攤(鋪)位使用事件，不服原處分機關112年2月8日斗六市農字第1120600062號函（下稱原處分），提起訴願案，本府依法決定如下：
主 文
有關附表所示訴願人薛○○等19人部分，訴願駁回。
有關訴願人陳○○、盛○、余○○等3人部分，訴願不受理。
事 實
一、緣訴願人薛○○等22人均為第一市場之外攤(鋪)位使用攤商，渠等與原處分機關訂有雲林縣斗六市公有零售市場攤(舖)租賃契約書(下稱系爭契約)，約定之使用期間為108年8月1日起至112年7月31日止。嗣原處分機關以原處分函送附表所示之訴願人等19人，函復依據訴願人等19人提出之續約申請書，為利地方發展及依法配合商業區整體開發之都市計畫，系爭契約屆滿後不再續約，俾使攤商盡早準備騰空攤位回復原狀及返還攤位。訴願人等22人對原處分表示不服，分別提起本件訴願。
二、本件訴願及補充理由分述如下：
(一)依零售市場管理條例第11條規定之其立法目的係原使用人於使用期限屆滿6個月前申請繼續使用，除其有同條例第12條第1項未按期繳納使用費及自治組織管理費，或有同條例第23條、第29條、第31條規定得終止契約之情形外，只要願意接受設立公有市場之主管機關所定的使用條件，該主管機關即無否准其繼續使用之餘地。
(二)原處分機關就第一市場迄今並無重建計畫，且3年前拆除之內攤已作為停車場使用，遲至目前亦未見原處分機關有何開發計畫或作為。況本件縱遲至原處分機關有具體之開發計畫後，再行與訴願人等協商搬遷作業，時程上亦無延宕或困難。
(三)依系爭契約第8條約定，市場改建或整修時，原處分機關亦須提供適當地點供訴願人等使用，然未見原處分機關對此有所說明或安排。綜上，原處分違反零售市場管理條例第11條規定，原處分機關有裁量濫用，違反行政程序法第11條規定之虞，請撤銷原處分，原處分機關並應就第一市場作成准許訴願人等繼續使用之行政處分。
(四)訴願人薛○○另於112年3月13日提出訴願聲請停止執行狀，補充理由略以，原處分有明顯違法，依雲林縣政府80年公告「變更斗六都市計畫書」，並無廢止公有零售市場，拆除公營公用使用建築物，變更為停車場或臨時路外停車場。又原處分機關可能比照109年內攤拆除作業，強行設置臨時路外停車場。惟第一市場可於112年7月31日契約屆滿後即可執行拆除，爰一併聲請停止執行。並於同年月20日補充理由主張，原處分機關非補償訴願人所受損害，否則不得停止公有市場之全部使用。另原處分機關解除契約後，負有不得任意變更使用土地目的為停車場之義務。
三、本案原處分機關答辯意旨略以：
(一)
依訴願法第79條第3項規定、地方制度法第20條第8款第1目、第2目規定，第一市場係為履行公行政任務而興建，性質上應為公營造物，外攤舖位之管理亦應屬原處分機關自治事項，故僅得就合法性進行審查決定。
(二)細部計畫最快將於115年核定、實施，如更換新約，將至116年7月31日結束，勢必會影響到市地重劃及相應建設進度，故不續約實有必要，原處分機關判斷並無不法。
1.第一市場外攤舖位興建於51年2月，已超過鋼筋混凝土建物50年年限，88年更曾受921地震影響，結構嚴重受損。原處分機關進行規劃、討論及修改後，於110年11月10日審查通過修正後整體開發構想計畫書，並於111年5月9日檢陳「擬定斗六（含大潭地區）都市計畫（原市三變更為商業區）細部計畫」書圖（含市地重劃可行性評估報告）（下稱細部計畫）予雲林縣政府。
2.依時程估算，預期細部計畫將於115年核定、實施，市地重劃及相應建設亦將開始。依市地重劃實施辦法第9條前段規定，於細部計畫擬定後，即可辦理重劃。而市地重劃如係空地，更有利吸引廠商參與，此意味拆除建築物、整理地面、提送市地重劃計畫書等準備工作之時間將較115年更早。
3.原處分機關業於112年1月10日以斗六市農字第1120600012號函通知訴願人等，表示因政策需要及配合都市整體開發計畫所需，於112年7月31日攤位使用契約屆滿後將不再續約。惟訴願人等仍提出續約申請，故原處分機關以原處分否准申請乃基於整體開發時程與市地重劃時程之進度、預期狀況等情況，充分考量下所為之判斷，並無不法。
(三)不續約而拆除暫作停車場使用實具公益性，原處分機關判斷並無不法。
1.零售市場管理條例第22條規定賦予主管機關得依實際管理之需要，判斷是否應予停止。同樣地第一市場攤（鋪）位租賃契約書第8條第1款亦有明定，原處分機關得依實際需要，公告請訴願人無條件遷離。
2.第一市場坐落土地位處斗六市中心，在斗六圓環附近，雲林縣政府於80年公告變更斗六都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案時，即要求至少提供百分之30土地作為停車場使用，當時就對於停車空間有高度需求。
3.雲林縣政府於107年4月提出之雲林縣停車場整體規劃及可行性評估期末修正報告書，其結論為：就汽車而言，無論是平日或假日，全日各時段停車需求皆大於停車供給量；就機車而言，假日各時段停車需求皆大於停車供給量，顯見在斗六圓環周邊的500公尺內，亟需要有停車空間。
4.依第一市場之現況及開發計畫，拆除可說是勢在必行，則相較於續約卻只能短暫保留，不續約拆除暫作停車場使用，不但可以舒緩上述停車需求及違規停車所造成問題，更等於提早實現變更斗六都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，變更為商業區所要求「是少提供百分之30土地作為停車場使用」，更具有公益性。
5.本所提前半年通知，實已設法降低對攤商之衝擊，故基於政策需要，不續約而拆除暫作停車場使用，實經充分考量，且具公益性，判斷並無不法。
(四)原處分機關112年1月10日函文非行政處分，訴願人聲請停止執行非法所許，請准駁回；原處分合法性並無疑義，縱被認定違法，損害能以金錢填補，亦即攤位使用契約屆滿後，訴願人等即應無條件交還攤位，縱命停止執行，契約也不會延長，訴願人依然不能不還，聲請停止執行本就無實益，何況縱不續約被認定違法，損害依然能以金錢填補，並非難以回復亦不符停止執行之要件。
理 由
一、依訴願法第78條規定：「分別提起之數宗訴願係基於同一或同種類之事實上或法律上之原因者，受理訴願機關得合併審議，並得合併決定。」。本件訴願人薛○○及陳○○等21人訴願意旨均對原處分表示不服者，而原處分內容均係原處分機關就渠等對第一市場攤(鋪)位使用之關係之續約申請之拒絕，屬同一事實上原因，分別向本府提起訴願，依前開規定，本府爰合併審議及合併決定。
二、本案原處分有關薛○○、陳○○、楊○○、李○○、李○、顏○○、顏○○、顏○○、程○○、李○○、唐○○、羅○○、謝○○、陳○○、黃○○、楊○○、徐○○、蔡○○、王○○等19人外攤(鋪)位使用人部分之審查︰
(一)程序部分︰
1.本案之公有零售市場攤(鋪)位使用關係，屬公法關係，說明如下︰
查零售市場管理條例第2條所定之中央主管機關經濟部於97年6月5日經商字第09700560260號函釋略以︰「…因「零售市場管理條例」相關規定已以「使用人、使用費」代替原「承租人、租金」之概念，並有「加徵滯納金」之規定，依「行政執行法施行細則」第2條之規定，「滯納金」係屬公法上金錢給付義務之一，故其立法意旨係將市場攤（鋪）位之使用關係定為公法關係。」。故本案之市場攤(鋪)位使用關係為公法關係。
2.原處分性質上應屬行政處分，說明如下：
按96年7月11日公布施行之零售市場管理條例第10條第1項規定：「『申請』使用公有市場攤（鋪）位，應填具申請書，向設立公有市場之主管機關提出；經『核准』後，應於簽訂契約之次日起1個月內，加入市場自治組織成為會員後，始得營業。」第11條規定：「（第1項）公有市場攤（鋪）位之使用期限，以4年為限。（第2項）前項使用期限屆滿時，原使用人得於期滿6個月前『申請』繼續使用；設立公有市場之主管機關應在使用期限屆滿前為『准否』繼續使用之決定。」依上開規定可知，有關公有零售市場攤（鋪）位之使用，零售市場管理條例係採兩階段行政程序予以處理，亦即欲使用或期滿繼續使用公有市場攤（鋪）位者，須先向設立公有市場之主管機關提出書面「申請」，經主管機關審核後為准駁之決定（行政處分），倘經「核准」，尚須簽訂公有市場攤（鋪）位使用行政契約，設立公有市場之主管機關並應在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定；並非逕由申請使用人與主管機關互相表示意思一致，即成立公有市場攤（鋪）位使用行政契約甚明(參照高雄高等行政法院104年度訴字第408號行政裁定)。次按公有零售市場攤位原使用人於契約期滿欲繼續使用公有市場攤位者，須先向設立公有市場之主管機關提出書面申請，經主管機關依法審核後為准駁之決定，此決定即屬行政處分，如經核准，始取得與主管機關簽訂使用公有市場攤位契約之資格，並接續簽訂公有市場攤位使用行政契約。如主管機關否准申請，則自無再簽訂使用公有市場攤位契約之餘地。此為現行市場管理條例對於公有零售市場攤位之使用所採取之兩階段行政程序（參照最高行政法院106年度判字第311號判決意旨）。是以，本案原處分機關基於管理第一市場之權責，對於訴願人等使用契約期滿前提出續約之書面申請，經原處分機關綜合現行情況及未來發展後所作成之否准決定，此決定即屬行政處分。
(二)實體部分︰本案之行政處分有無違法？
1.按「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉、鎮、縣轄市〔以下簡稱鄉（鎮、市）〕為鄉（鎮、市）公所。」、「因政策需要、城鄉改造或已無市場商業機能時，設立公有市場之主管機關得停止公有市場全部或整層之使用，或得將原攤（鋪）位使用人改配其他市場空攤（鋪）位。」、「前項使用期限屆滿時，原使用人得於期滿六個月前申請繼續使用；設立公有市場之主管機關應在使用期限屆滿前為准否繼續使用之決定。」，分別為零售市場管理條例第2條、第22條及第11條第2項所明定。又地方制度法第20條規定︰「下列各款為鄉(鎮、市)自治事項：八、關於事業之經營及管理事項如下：(一)鄉(鎮、市)公用及公營事業。(二)鄉(鎮、市)公共造產事業。」、訴願法第79條第3項規定︰「訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者，其受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法性進行審查決定。」。
2.按最高行政法院94年度判字第383號判決亦表示：「將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得予判斷之情形，學理上稱之為「判斷餘地」。…乃將不確定法律概念經由解釋，而具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，應認主管機關，於行使此一職權作成決定時，享有判斷餘地，是其除有恣意判斷外，原則應予尊重。」。另「關於訴願決定機關審查享有判斷餘地之行政決定是否受到限制，主要取決於訴願決定機關能否對原決定機關的情境作全面的審查。與行政法院不同，訴願決定機關原則上可以對享有判斷餘地之行政決定（例如考試決定）作全面審查。然而，假使涉及訴願決定機關並未參與的考試與判斷程序，則訴願決定機關與行政法院所處情境並無不同，訴願決定機關同樣不能以自己的價值判斷取代考試機關的價值判斷。於此，訴願決定機關仍應自限於下述合法性審查：是否違反程序規定、是否植基於客觀上不正確之事。」(參照陳愛娥，訴願決定的形成與表述─以訴願有理由為考量重點，收錄於行政機關訴願作業實務，2016.12第4版)。又公有零售市場之經營管理，為地方制度法第20條第8款第2目規定之鄉(鎮、市)公所公共造產事業之一種，本案之第一市場為原處分機關所興建，其經營及管理核屬其自治事項，依訴願法第79條第3項規定，受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法性進行審查決定。
3.查本案原處分機關以零售市場管理條例第22條所規定之「政策需要」為由，預定於系爭契約期滿後(即112年7月31日)，將依法配合商業區整體開發之都市計畫辦理，乃依同條例第11條第2項規定，否准與訴願人續訂112年8月1日起之外攤(鋪)位使用契約。次查，公有零售市場之經營管理係鄉(鎮、市)公所之自治事項，而「政策需要」核屬不確定之法律概念，此係零售市場管理條例賦予零售市場管理機關得依實際管理之需要，而得就其所經營之公有零售市場，停止全部或整層之使用，是就此要件，原處分機關享有判斷餘地。又本案事涉第一市場建物安全與否之判斷，除有恣意判斷之情事外，訴願管轄機關原則上應予尊重，並僅就原行政處分之合法性進行審查決定。
4.原處分之合法性審查如下：
(1)查第一市場之外攤舖位興建於51年2月，啟用迄今已超過鋼筋混凝土建物50年年限，88年更曾受921地震影響，結構嚴重受損，該區房舍現況多為陳舊之加強磚造、鋼鐵造及鐵皮建築。
(2)原處分機關進行第一市場現址之規劃、審查及地主座談會等程序後，撰擬都市計畫書圖草案，於111年5月9日函送「擬定斗六（含大潭地區）都市計畫（原市三變更為商業區）細部計畫」書圖（含市地重劃可性評估報告）（下稱細部計畫）予本府。依預估時程，民國115年至117年間細部計畫將核定並公告實施，嗣後市地重劃及相應建設亦將開始。倘若原處分機關准許續約，期間為112年8月1日至116年7月31日，勢必影響市地重劃及相關拆除建築物及整理地面等建設進度。
(3)另外考量第一市場位於斗六市中心，在斗六圓環附近，又基於本府於107年委請廠商作成之雲林縣停車場整體規劃及可行性評估報告，就斗六圓環停車場周邊汽車、機車之停車需求皆高於停車供給。再加上未來坐落第一市場之土地已有詳細時程規劃，拆除建築物、整理地面有其必要性。是原處分機關考量第一市場之安全情況與土地整體開發需求，選擇不續約並將來暫作停車場使用，乃基於斗六市整體都市開發需求與大眾生命安全之政策需要，依零售市場管理條例第11條第2項及第22條規定，對外攤(舖)位使用人所為不予續約之決定，並無違誤。是原處分機關不予續約之處分，洵屬有據，應予維持。
(4)綜上，本案原處分機關審酌第一市場外攤(鋪)位之老舊建築物之安全風險，並基於公共利益之政策考量，於使用期限屆滿後，停止第一市場內攤(鋪)位之使用，並為不予續約之決定，洵屬有據，並無違法判斷之情事。訴願人此部分之訴願為無理由，應依訴願法第79條第1項規定為訴願駁回之決定。至於訴願人等其餘攻擊防禦方法，核與本件訴願結果不生影響，自無一一斟酌之必要，併此敘明。
三、訴願人陳○○、盛○、余○○等3人，程序審查如下：
按訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」，不服行政處分循訴願程序謀求救濟之人固包括利害關係人，然所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。查訴願人陳○○、盛○、余○○等3人為第一市場之外攤(鋪)位使用攤商，因其未提出續約申請，而非原處分之相對人。雖訴願人等3人亦因不服原處處分，一併提起訴願，惟其未提出續約申請，且就訴願人陳○○所提出之原處分機關112年1月10日函文，僅係通知系爭契約於112年7月31日屆滿後不再續約之觀念通知。不論原處分或前揭函文均未直接限制其等之生命、身體等權利、法律上利益或增加其負擔，難認訴願人與原處分涉有何法律上利害關係，應屬當事人不適格。是其訴願不合法，本府應不予受理，爰依訴願法第77條第3款規定為不受理之決定。
四、訴願人薛○○另請求原處分及原處分機關112年1月10日斗六市農字第1120600012號函之停止執行一節，按訴願法第93條第2項規定所謂原處分或決定之執行，將發生難以回復之損害，且有急迫情事，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。查本件原處分無合法性疑義，依系爭契約內容須至112年7月31日始屆滿，現尚無訴願人所指之拆除建物行為，是並無有避免難以回復損害之急迫必要性。訴願人訴請停止原處分之執行，與訴願法第93條第2項規定之停止執行要件不合。
五、據上論結，本件訴願就就附表所示訴願人薛○○等19人部分，為訴願駁回之決定；就訴願人陳○○、盛○、余○○等3人部分，為訴願不受理之決定，爰依訴願法第79條第1項及第77條第3款規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 曾 元 煌
(請
假)
委員 張
嘉 麟
(代行主席職務)
委員 王 服 清
委員 李 仁 淼
委員 洪 千 雅
委員 陳 金 春
委員 張
智 學
委員
鄭 津 津
委員 蕭 文 生
中 華 民 國 112
年 3 月 24
日
附記：如不服本決定，得於決定書送達之次日起2
個月內向臺中高等行政法院(地址：臺中市南區五權南路99
號)提起行政訴訟。