雲林縣政府訴願決定書
中華民國104年11月20日
府行法一字第1042901085號
訴 願 人：吳○○
送達代收人：林○○
原處分機關：雲林縣○○事務所
訴願人因申請用地更正編定事件，不服原處分機關104年7月○○日○○字第10400○○○○○號函所為之處分（下稱系爭處分），提起訴願，本府決定如下：
主
文
訴願駁回。
事
實
一、緣訴願人所有座落雲林縣四湖鄉○○段○○地號土地（地目：田，等則14：，面積：2,184.67平方公尺，使用分區：一般農業區，使用地類別：農牧用地，下稱系爭土地），經雲林縣政府73年11月17日七三府地用字第114600號函公告為非都市土地。訴願人於103年12月8日以座落系爭土地上，門牌為雲林縣○○鄉○○村○○鄰○○尾○○號房屋（下稱系爭房屋），係非都市土地編定前之合法建物為由，檢具戶籍及稅籍證明（稅籍編號：18100153000，納稅義務人：吳憲輝）申請辦理用地更正編定為一般建築用地。原處分機關為確認稅籍證明之起課年度，遂於104年4月15日以北地三字第1040003792號函詢雲林縣稅務局○○分局（下稱○○分局），並請北港分局提供系爭房屋另一稅籍資料（稅籍編號：18109195000）及建物平面圖供參酌。嗣經北港分局於同年月16日以雲稅北字第1041163560號函復（稅籍編號：18100153000）稅籍證明起課年度為民國68年，另一稅籍資料（稅籍編號：18109195000）起課年度為民國57年，並經會勘認定該系爭房屋（稅籍編號：18100153000）結構為加強磚造，與訴願人所檢具之（稅籍編號：18109195000）稅籍證明所載房屋結構木石磚造不符，認定該系爭房屋顯非訴願人所述均屬民國57年當時之合法建物，乃依內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋「……非都市土地辦理更正編定為一般建築用地……實地須有合法建物存在，始得申辦更正編定為一般建築用地」之意旨，於104年7月21日以系爭處分駁回訴願人所請。訴願人不服，遂提起本件訴願。
理
由
一、按訴願法第1條第1項本文規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。復按土地登記規則第79條第3、4項規定：「實施建築管理前建造之建物，無使用執照者，應提出主管建築機關或鄉（鎮、市、區）公所之證明文件或實施建築管理前有關該建物之下列文件之一：一、曾於該建物設籍之戶籍證明文件。二、門牌編釘證明。三、繳納房屋稅憑證或稅籍證明。四、繳納水費憑證。五、繳納電費憑證。六、未實施建築管理地區建物完工證明書。七、地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。八、其他足資證明之文件。前項文件內已記載面積者，依其所載認定。未記載面積者，由登記機關會同直轄市、縣（市）政府主管建築、農業、稅務及鄉（鎮、市、區）公所等單位，組成專案小組並參考航照圖等有關資料實地會勘作成紀錄以為合法建物面積之認定證明。」。另依非都市土地使用管制規則第28條第1項規定：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰一、非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地使用計畫配置圖及位置圖。五、其他有關文件。」。又「合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：(1)於使用編定結果公告前屬「建」地目。(2)於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。(3)於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第二目之三但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」亦為製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點第2項第2款第2、3目所明定。
二、再按內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函略謂：「……（一）非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。2.更正案件之建物大部分為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在，僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。3.實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據戶政機關核發之門牌等認定建物之基地座落，而不致發生錯誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文件，除承辦人員難以判定其房屋座落之基地外，當事人亦可能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定之情事。4.實地有合法建物存在，辦理更正編定時較為客觀、具體，且經現場勘查並拍照存證可免弊端及爭議之發生。5.農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期尚有差距，因此，航照圖僅能作參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。又如欲參照航照圖予以辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定，故在執行上確實有困難之處。……」。另「……（一）非都市土地編定前合法建物認定證明文件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登記規則第七十九條第二項（98年7月6日修正移列至第三項）規定文件未盡相符，其差異為非都市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合法建物證明文件外，其餘所列『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理作為佐證資料。其理由如下：1.基於實施建築管理前建造之合法建物證明文件係參酌九二一震災重建暫行條例相關規定修正，及土地登記規則第七十九條第二項（98年7月6日修正移列至第三項）係規定申請建物所有權第一次登記時，無使用執照者，應提出實施建築管理前已建造之證明文件據以辦理，在性質上，屬產權維護及確定之記載，與非都市土地更正編定首重編定當時土地用途別，並得據以將坐落土地更正為建築用地之性質有別，且前揭門牌編釘證明、地形圖、航照圖等圖資尚無法判識該使用地明確之用途別、位置及面積，故二者合法建物之採認文件自得不一。2.台灣地區十八縣市之非都市土地，自民國六十四年屏東縣首辦編定，各縣市分期分區陸續辦理，至七十五年嘉義縣辦竣公告，各縣市編定公告距今已逾十八年至二十九年不等，年代均已久遠，資料查考誠屬不易，且因編定結果錯誤或遺漏申辦之更正編定案件，均為特例而非屬常態，為免影響原有法律秩序之正常維持，並維護此類案件之公平性，自不宜再開放增列前開『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』為證明文件。……二、另查前述非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依九十三年八月十九日會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認足資證明之文件，仍得據以憑辦，以符現行訴願實務作業，漸採實質採認之趨勢，爰此，本案編定前合法建物認定證明文件再增列『其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者』一項，並由地方政府核實審認辦理。」亦經內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋示在案。
三、本件訴願人於訴願書陳稱其先祖父○○起造之系爭房屋（稅務單位起課年度民國57年，面積分別為105.8平方公尺及26.4平方公尺）；與訴願人所有房屋（稅務單位起課年度68年，面積為108平方公尺），均係於民國57年建造。因訴願人先父○○○未知其先祖父已有設籍，再于民國67年間稅籍設籍再次以面積108平方公尺設籍，該棟房屋係其先父重覆設籍，與其先祖父民國57年稅籍設籍，確屬同一棟建物無誤。訴願人之戶籍是世居，符合戶口遷入在日據時代即初次設籍，本案稅籍記載是面積參考，該棟房屋確係民國57年建造無誤，並有廚房，當時起造房屋無須申請建造及使用執照，係起造人申報由稅籍人員實地勘查，其先父于十年後即民國67年再次申報稅籍，應是同一棟建物屬實，懇請撤銷原處分，准予辦理更正編定云云。
四、查台灣地區都市計畫外各等則「田」地目土地，已於民國62及64年先後編定為農業用地，並須予嚴加管制。該系爭土地（80年四湖重劃區，重劃前為溪尾段702-5地號）地目為田、等則14，係民國64年12月31日前即已公告編定為農牧用地。則依旨揭製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點第2項第2款第2目之3規定「原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地」，不得更正編定為各種建築用地。是以，訴願人系爭土地仍須受此限制，非如訴願人所述在民國73年11月20日前所興建之房屋即應就地合法，並據以作為用地變更編定理由。故其主張，於法無據。
五、又依前臺灣省政府70年11月25日府地四字第93781號函針對「合法建築使用者」認定及有關地目變更分割之釋示「……查所稱『合法建築使用者』係指依內政部62.12.24台內營字第572056號函令公布『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』前興建或依該實施要點規定辦理者，及省府65.5.12府建四字第32810號函指13至26等則『田』地目土地，經於64.12.31公告編定為農業用地，而於65年4月底前調查拍照已建完成或施工中建築物一律認定為合法房屋。」再依前臺灣省政府66年3月22日府建四字第8233號函已針對「……二、……建築法於60年12月22日修正公布前之合法房屋依內政部63年3月8日臺內營字第57150號函第2項規定四種文件（1、房屋謄本、建築執照或建物登記證明。2、戶口遷入證明。3、完納稅捐證明。4、繳納自來水或電費證明）之一。」釋示在案。又有關合法建物面積之認定，亦於內政部89年9月13日台89內地字第8977503號函略謂：「……辦理更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免予會勘外，其餘應一律前往實地勘查……如建物有部分顯係新增建，致發生是否為合法建物之疑義者，應請建管單位會勘確定後再據以辦理」。則本案：
（一）依北港分局所提供房屋稅籍證明書所示，該系爭土地上現有存在之二筆建物（分別為稅籍編號：18100153000、納稅義務人：吳憲輝、構造別：加強磚造、起課年度68年，與稅籍編號：18109195000、納稅義務人：吳將納管人：吳清湖、構造別：木石磚造、起課年度57年），除顯示二者房屋結構不一外，該稅籍編號：18100153000建物與上述民國64年12月31日前用地變更編定管制年度亦不相符。按房屋稅條例於民國56年3月28日修正名稱及全文（同年4月11日公布）時，即修正第7條規定為「納稅義務人應於房屋建造完成之日起三十日內，向當地主管稽徵機關申報房屋現值及使用情形；其有增建、改建、變更使用或移轉承典時亦同。」，此即稅法上之申報協力義務。則訴願人未申請房屋稅籍更正，而分別於104年8月4日及同年9月3日（均為本府收文日）所提訴願書中質疑「……建管單位表示房屋結構與稅籍證明文件所載不符，係當時未知是承辦人員疏失或申報人員申報有誤，……，本案稅籍記載是面積之參考，……」、「……因當時管理粗劣，應是申報人，申報有瑕疵，重複申報，抑或是稅籍人員筆誤，否則訴願人之祖父及父親，那有十年之間，當時經濟差，房屋即重建二次，前次房屋稅籍應因拆除重建而註銷稅籍，才合邏輯。……更正編定之認定，應以民國73年11月20日，非都市土地編定以實際為準……」等語即無足採。從而，原處分機關綜合上述資料，認定系爭建物非均自民國57年起即存在迄今之「原有建物」，尚非無據。
（二）再依原處分機關及訴願人所檢附該訴願人之舊式戶籍資料，僅能顯示系爭房屋原為雲林縣四湖鄉溪尾村4鄰南溪尾28號，而於民國60年7月1日因整理門牌變更為房屋雲林縣四湖鄉溪尾村4鄰南溪尾71號，但無法證明稅籍編號18100153000之建物與稅籍編號18109195000之建物均為訴願人戶口遷入證明。又原處分機關為查明該稅籍編號18109195000之建物是否為農舍？亦函詢本縣四湖鄉公所，經該公所於104年4月29日以四鄉建字第1040006053號函覆該系爭土地無申請農舍或提供興建農舍之紀錄。且復於104年6月17日辦理再次會勘，亦認定系爭房屋不符合更正編定所須存在64年12月30日（應為3l日）前現存建物條件，則依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第9點第2項第2款第2目之3規定，該建物既係非依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法所申請建築之農舍，自亦非屬合法建物。
六、是以，本案系爭房屋均不符合前開管制年度前存在之合法建物要件，則原處分機關依據前揭相關法令、會勘結果及查明有關資料，認定訴願人所有之系爭房屋顯非屬民國64年12月31日前當時存在之合法建物，則訴願人所提各項主張顯不足採。從而，原處分機關依前揭規定駁回其申請用地變更編定，依法洵無違誤，應予維持。
據上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第79條第1項規定決定如主文。
訴願審議委員會
主任委員
許義豐（請假）
委員
李建忠（代理）
委員
林金陽
委員
陳信村
委員
王服清
委員
蕭文生
委員
簡承佑
委員
林仁昇
委員
張智學
委員
蔡金保
委員
盧政遠
中
華 民
國 104
年 11 月
16 日
附記：
一、如不服本決定，得於決定書送達之次日起，2個月內向行政法院提起行政訴訟。
二、行政訴訟管轄法院：
（一）簡易訴訟程序：臺灣雲林地方法院行政訴訟庭（地址：雲林縣斗六市公明路41號）。
（二）通常訴訟程序：臺中高等行政法院（地址：臺中市南區五權南路99號）。